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        【關注三農】農民工市民化視野下的戶籍制度改革

        司馬秦劍專欄 2021-10-06 07:41:14


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        來源宋才發 向林生?法治研究智庫

        編輯:司馬秦劍



        惟尋真知啟后人


        農民工市民化視野下的戶籍制度改革

        宋才發??向林生*(中央民族大學 法學院,北京?100081

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        摘??要:我國實行的是城鄉分治的二元戶籍制度,這一制度嚴重制約了農民工市民化的進程。推進農民工市民化的關鍵在于深化戶籍制度改革。我國對戶籍制度改革進行了初步的嘗試,但戶籍制度的深層次改革還存在諸多問題。綜合推進戶籍制度改革是農民工市民化的重要保障,必須有序推進戶籍制度改革,構建合理的成本分擔機制,堅持以人為本、尊重農民意愿的原則,擴大基本公共服務的覆蓋面。


        關鍵詞:農民工市民化;二元戶籍制度;戶籍制度綜合改革;公共福利均等化



        *作者簡介?宋才發(1953—),漢族,湖北省武穴市人,法學博士,國家二級教授,博士生導師。中央民族大學原法學院院長兼民族法學研究所所長,主要從事民族地區經濟法律制度研究。


        向林生(1979—),侗族,湖南懷化人,中央民族大學法學院2014級在讀博士生,研究方向:民族地區經濟法律制度研究。


        基金項目:論文為宋才發主持的國家“985工程”中央民族大學第三期建設重點立項項目:民族地區經濟法律制度研究(項目編號:CUN985-3-2);吳大華、宋才發中標的2014年度國家社會科學基金重大項目《建設社會主義民族法學體系,維護民族大團結研究》(批準號為:14ZDC025)的成果之一。

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        現行的二元戶籍制度以及鑲嵌在戶籍制度上的多種利益要素,嚴重地制約了農民向市民身份轉變的實際進程。為此,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第23條明確要求:加快戶籍制度改革,推進農業轉移人口向市民轉化,逐步實現城鎮基本公共服務在常住人口中的全面覆蓋。?2014年7月24日公布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,進一步把統籌戶籍制度改革、有序推進農業轉移人口市民化問題作為戶籍改革的突破口。本文擬就這個問題進行探討,以請教于大家。


        一、現存的戶籍制度是制約農民工市民化的一根繩索


        我國實行的是城鄉分治的二元戶籍制度。1958年國家頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》(以下簡稱《登記條例》),提出將戶口劃分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩大類,并對農業戶口向非農業戶口轉化的條件和程序進行了具體規定,它標志著我國二元戶籍制度正式確立。與此同時,國家以二元戶籍為基礎制定了一系列的社會保障制度,如定量供應商品糧制度、勞動就業制度、醫療衛生制度等,將社會保障制度鑲嵌在戶籍制度之中,逐漸形成了以戶籍制度為核心、具有明顯城市偏向的差異化利益分配格局。自1978年以來,隨著經濟的快速發展以及經濟體制改革的推進,我國對戶籍制度進行了一系列改革,但是二元戶籍制度以及內含的公共福利分配關系并沒有根本性改變。根深蒂固的二元戶籍管理制度在我國的長期存在,有其深刻的歷史原因:(1)對人口實行分類治理是二元戶籍制度形成的思想基礎。據史料記載,早在漢朝統治者為了治理國家,就采取了“編戶齊民”的戶籍政策,編制《九章律》以法律的形式予以詳細規范?!熬帒酏R民”的目的有兩個,一是通過戶籍登記對各階層民眾的身份與權利進行確認,以實現對人口分類而治;二是對農民的流動和職業轉換進行嚴格限制,將農民最大限度的束縛在土地上,以保障賦稅和徭役制度的順利實施。漢朝的戶籍管理政策,對后代的戶籍制度產生了重大的影響。新中國成立以后,利用戶籍管理來實現徭役農民的制度得以廢除,但是關于對人口分類而治的管理思想并沒有隨之煙銷灰滅。1958年頒布的《登記條例》,在事實上為全國人口的 “分類而治”提供了法律依據,不同身份的公民享有的公共福利差別因之不斷擴大。(2)優先發展工業的經濟發展策略是二元戶籍制度形成的社會背景。1953年我國實行“一體兩翼”戰略,在保障工業尤其是重工業優先發展的基礎上,積極推進對農業、手工業和資本主義工商業的改造?!耙惑w兩翼”戰略激發了社會全面建設的活力,我國進入了一個大規模經濟建設時期。1953年至1958年中央政府為了縮小城鄉差別,實現資源平均分配一度放開戶籍管制,以鼓勵勞動力和生產資料等生產要素在城鄉間充分流動,這在很大程度上促進了經濟的發展。但是也造成了一些難以克服的社會問題:大規模的人口流入城市,導致城市承載力失衡,一度出現大量的工人失業。正是在這種情況下,國務院制定出臺了《人口登記條例》,實施嚴格的戶籍管理制度,將農民限制在農村進行農業生產,一方面保證社會秩序穩定,另一方面讓農業為工業的發展提供物質支持。盡管二元戶籍制度嚴重地阻礙了生產要素的自由流轉,有悖于基本的經濟發展規律,但是作為計劃經濟的產物,在當時特殊的背景下,它對于促進國家工業發展、實現對資源有序配置、維護社會穩定起到了重要作用。


        二元戶籍制度制約了農民工市民化的進程。


        (1)以居民身份的二元區分為導向,制定歧視性用工政策。為了保障城市市民就業,許多地方政府在制定的地方性法規與規章中,對外來民工的工作類型進行限制,企業也隨之對外來農民工的雇傭條件以及福利待遇做出歧視性的規定。這些用工制度的制定導致勞動力市場被人為分割,使得絕大多數農民工只能在工資待遇低、勞動強度大、工作條件差的二級勞動力市場就業,無法與市民一起在用工條件更好的一級勞動力市場上就業。這種差異的產生固然與農民工自身勞動力素質不高、就業信息獲取能力低下的因素密不可分,但是根本的還是二元戶籍制度所使然。居民身份的二元區分催生了歧視性的就業政策,農民工的勞動權益受到侵害,導致農民工市民化的能力不足。


        (2)設置較高的戶籍轉換條件,從準入上限制農民向市民轉變。城鎮的發展需要農民工的進入,以提供充足的勞動力;但是如果讓農民工實現市民化,又必然導致大量的財政支出。為了實現短期內城市利益最大化,城市(尤其是大城市)管理者往往制定“允許農民進城務工、限制農民入戶”的政策,通過設置較高的戶籍準入門檻來控制農民工市民化,這種歧視性政策已經被廣泛濫用。就我國目前的實際情況看,在省會城市乃至于地級市,外來人員要實現落戶,通常采取如下三種方式:一是通過投資實現落戶。一般要求在城市購買一定面積的商品房,或者在城市進行投資且達到規定的投資數額。如四川省成都市購房入戶的條件,是在成都市中心城區購買不小于70平方米的商業用房;成都市投資入戶的條件是在中心城區投資50萬元以上,或者連續兩年納稅總額達到3萬元。二是通過人才引進的方式實現落戶。這種方式通常對學歷和專業技術職稱有較高的要求,如上海就將“在上海市被聘任為中級及以上專業技術職務或者具有技師(國家二級以上職業資格證書)以上職業資格,且專業及工種對應”作為入戶條件之一。三是將上述兩種方式結合起來,并按照一定的條件對學歷、技能、住房、投資、納稅等項目賦予相應的分值,達到規定的積分后實現落戶,如廣東省中山市等。實際上通過積分入戶的難度很大,往往高于第一、二種入戶方式。這些入戶前置性條件的設置,實質上已將原本就經濟拮據、缺乏系統教育或專業化培訓的普通農民工排除在外。


        (3)鑲嵌在戶籍中的差別化公共福利與社會保障制度,弱化了農民向市民轉變的意愿。一方面農民工進入到城鎮后受限于戶籍差異,不能享受與市民同等的公共福利和社會保障,從而面臨就業和創業歧視、子女入學難、不能享受最低生活保障等一系列難題,嚴重地降低了農民工對城市的認同感;另一方面由于近年來城鎮化的推進以及國家對農民幫扶力度的逐漸加大,農村的土地在逐漸升值,農民獲得的國家補貼也明顯增加,從而弱化了農民對于市民化的渴望與意愿。


        推進農民工市民化的關鍵在于深化戶籍制度改革。


        (1)農民工市民化是一個涉及多項制度改革的復雜過程。農民工市民化的內涵不僅僅是讓農民實現從農業到非農業的職業轉換,從農村到城市的地理區域轉變;而且要讓農民在就業、居住、教育、醫療、社保等公共福利方面享受均等化服務,最終在身份上實現徹底轉換。農民工市民化本質上就是要打破身份歧視,在多種主體之間對多項利益進行再平衡。因為農民工市民化,絕不是簡單的“一張紙”的問題,需要協調多方主體之間的利益關系。據國家信息中心新型城鎮化建設課題組的測算,從一個農民轉化為市民,平均需要10萬元左右的綜合成本?[1],這么巨大的資金投入,只能依賴中央政府、地方政府、企業、農民工共同承擔。在推進農民工市民化的過程中,如何協調政府、企業、農民工之間權利與義務的關系,實現綜合利益最大化,是最終實現農民工市民化的重點和難點所在。農民工市民化的根本動因,是目前的就業、教育、醫療、社保、財政支付等具體制度存在著嚴重的不合理之處,以至于農民進城務工為城市發展做出極大貢獻,卻不能在公共福利、社會保障方面享受到稍許的均等化服務。所以,農民工市民化推進必然要求對相關制度進行改革。


        (2)戶籍改革是推動多項改革的最佳切入點。鑒于農民工市民化過程的復雜性,要推進農民工市民化的進程,就必然要求包括戶籍、土地、教育、社保等一系列制度改革協調推進。協調推進有兩大重要內涵:一是各項制度改革是相互關聯、協同推進,而不是獨立進行的。如果僅靠每項制度進行單獨改革,不但會大幅度延緩農民工市民化的進程,而且從立法效果上看,極容易導致制度上的不協調,甚至出現法律法規之間的自相矛盾。二是各項制度改革并不是同時、同步進行的,需要圍繞公共服務均等化這一特定目標,以某一項制度改革為切入點,“由點到面”地帶動政府相應制度進行全面、有序的改革。我國改革開放的實踐證明,同時、同步改革是一種效率極為低下的改革模式,相反,“由點到面”循序漸進式的改革模式更具協調性和效率性。從戶籍制度的形成與發展過程可以看出,我國教育、住房、社保等制度都涵載于戶籍制度之中,其利益的調配需要以戶籍制度作為支點:一方面這些公共福利制度都是基于戶籍差異性制定的;另一方面這些公共福利在各利益主體之間的具體分配也都是通過控制戶籍變動條件來實現的。因此,只有以戶籍制度改革為切入點,通過戶籍制度改革帶動就業、教育、住房、社保、土地等相關制度改革,才能推進農民工市民化和公共福利均等化的實現。


        二、改革現存的戶籍制度是實現農民工市民化的重要契機


        我國對戶籍制度改革進行了初步的嘗試。我國的戶籍制度改革分為三個階段:


        第一,嚴格的戶籍限制得以初步放松階段。1984年國務院發布《關于農民進入城鎮落戶問題的通知》,允許在城市經商或者務工、在城市有固定住所的農民在城鎮落戶,相關經費由農民自籌、口糧由農民自理。要求農民在辦理城鎮落戶手續之前,須無償讓出農村土地承包經營權。雖然《通知》在保障農民權益方面存在嚴重缺陷,但它賦予了農民一定的遷徙自由權,它對于我國戶籍制度改革具有開創性意義。隨后國務院陸續出臺《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》、《臨時身份證暫行規定》,通過辦理暫住證的形式對流動人口進行管理,這實質上是以法治的途徑賦予流動人口在城鎮短期間居住的權利,在一定程度上促進了城鄉間的人口流動。1992年開始實行“藍印戶口”,對在特定行政區域內投資、購房或被企事業單位聘用且具備一定專業特長的人,經本人申請當地政府可以為其頒發加蓋藍印的準戶口憑證,持證人在基本公共服務方面可以享受與居民相當的權利,藍印戶口限于在頒證所在地使用。


        第二,全面放開小城鎮戶口限制階段。1997年國務院頒布《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》,開始在縣及縣以下的城鎮進行戶籍制度改革試點。2001年國務院頒布《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見》,規定只要在縣城及縣以下的城鎮有固定的住所、有穩定的職業或者穩定的生活來源,即可轉為城鎮戶口,享有與當地居民完全相同的權利并承擔相同的義務。各級地方政府紛紛制定小城鎮戶籍管理細則,小城鎮戶籍制度改革在全國得以迅速展開。


        第三,大中型城市戶籍改革試點階段。2006年國務院頒布《國務院關于解決農民工問題的若干意見》,提出大城市對符合條件的農民工戶籍問題要予以積極穩妥地解決,中型城市對農民工落戶條件要放寬。[2]?2011年又頒布《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》,對戶口遷移進行分類規制,明確對中小城市戶籍限制要進一步放開,對大城市則要繼續合理控制人口規模。同時要求保障農民土地權益,農民進城落戶后是否退出土地權益應當由農民自主決定。[3]?2014年出臺《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,明確要求中等城市應有序放開落戶限制,大城市要合理確定落戶條件,特大城市須嚴格控制人口規模。[4]?


        總之,自2000年以來,各級地方政府對轄區內戶籍改革模式進行了一定的創新性嘗試,歸納起來共有四種較典型的模式:一是河南鄭州全面放開模式。鄭州于2001年至2003年分別制定了《關于進一步完善和落實戶籍制度改革的通知》、《鄭州市人民政府關于戶籍管理制度改革的通知》,徹底打破鄭州市區的入戶門檻。由于短時間內外來人口大量流入,城市無法供給大量的公共資源,幾個月后改革被迫停止。二是上海市以土地換社保模式。自2003年開始上海市推進“新農村建設”,提出將土地進行集中以實現規?;洜I策略,讓轄區內農民交出土地,由政府統一安排失地農民在城鎮居住,并通過《上海市小城鎮社會保險暫行辦法》,將失地農民納入到城鎮社保體系之中。這一模式主要是為了推行土地財政,農民的權益沒有得到充分保障。三是重慶土地權益彈性退出模式。[5]?2010年重慶市做出“335”的戶籍制度改革方案:只要在城鎮務工或投資達到一定年限,農民即可申請城鎮戶籍。農民入戶后在就業、子女教育、住房、醫療、社會保險五個方面享有市民同等待遇;在入戶后3年內繼續保留農民原有的承包地和宅基地的使用權及收益權,保留其獲得農村各項補貼權益,在5年內讓其繼續執行農村計劃生育政策。該模式強調農民自愿退出土地,較以往的改革有很大的進步性,但是農民只有3年的思考期,3年后如果選擇入戶城鎮就必須退出土地,所以仍然擺脫不了“以土地換戶籍”傳統模式的陰影。四是中山市積分制模式。中山市將個人素質(主要是學歷、專業職能)、社會貢獻(主要是投資、納稅、專利等)、參保情況等進行細化并賦予一定的分值,總分值達到規定條件后可以申請入戶。筆者較傾向于采納這種方式推進戶籍制度改革,雖然其用意主要還是在于吸引人才和投資,普通農民工很難達到條件,但是它畢竟為我國戶籍制度改革提供了一種新的思路。


        戶籍制度的深層次改革還存在諸多問題。這些問題集中體現在如下幾個方面:


        第一,戶籍改革進程與農民工市民化的實際需求不相一致。農民進城的最大動力就是為了能獲取更多的經濟收入與發展機會。城市越大機會越多,教育、醫療等公共福利也就越完善,越能滿足農民工市民化的愿望和需求。小城鎮雖然全面開放,但是機會少、教育醫療等資源十分有限且質量不高,對農民而言吸引力不足,農民工在小城鎮實現市民化意愿很低。最符合農民工市民化意愿的大中城市,由于戶籍含金量比較高,城鄉福利差距非常明顯,其改革阻力大、力度小、進展緩慢,且設置了較高的準入門檻,農民很難真正融入。農民在為城市做出貢獻之后不能像市民一樣享受公共福利,他們個人和家庭的利益實際上被邊緣化。


        第二,農民工市民化的準入門檻設置過高。無論是上海市的“五大條件”設置,還是廣東省積分制標準下積分要素的設置等,要么對學歷、專業技能職稱做出嚴格要求,要么對投資、納稅金額做出嚴格要求。這些要求的設置與其說是對農民有條件的放開戶籍限制,倒不如說是政府的目的是利用戶籍制度來引進高層次人才和吸引資金進入。地方政府之所以設置較高的準入門檻,主要原因在于:一是城市承載力有限。大城市如果貿然降低限制,勢必導致大量人口涌入,城市的用水、交通等基本資源無法供給。二是資金壓力大。一方面現行的財政支付轉移是以1993年全國各省的財政基數為基礎的,而不是以實際常住人口數量為基礎進行財政支付轉移,這給人口流入地造成了很大的財政支出壓力;另一方面政府、企業以及農民對于農民工市民化成本分擔機制不健全,尤其是農村產權制度不完善,農民的土地相關權益不能正常流轉,導致其成本承擔能力不足。


        第三,戶籍制度改革沒有遵循農民的意愿。這主要反映在政府不了解農民的意愿上。有些政府官員的思想觀念,還停留在過去“一旦擁有城鎮戶籍,就意味著擁有了鐵飯碗”的年代,想當然的認為農民應當迫切地希望擺脫農村,進入到高收入、高福利的城市當中去,然而現實情況并非如此。據國家發展改革委經濟體制與管理研究所社會調查課題組的報告顯示,愿意在城鎮定居但不愿意轉戶的占66.1%,不愿意放棄承包地的更是高達97.5%[6]。尤其是政府在制定戶籍制度的時候,缺乏對農民參與權的必要保障,地方政府殺雞取卵的做法違背農民意愿,損害了農民的利益。這不但表現在地方政府要求農民以土地換戶籍的制度中,而且表現在地方政府以城鎮化為名強行征收農民的土地、將農民趕上樓的行為中。


        第四,戶籍背后歧視性的利益分配格局沒有實質性的突破。從我國戶籍改革過程看,最容易達成一致且已經被廣泛推廣的兩項戶籍改革措施就是:取消農業戶口與非農業戶口的二元劃分,將市民與農民的戶口統一登記為“居民戶口”;對于外來人員不論是農民還是市民,一律使用居住證制度。應該說上述兩種戶籍登記制度較原來在理念上有重大突破,但是農民工市民化的關鍵并不在于登記上的差別,而在于蘊藏在戶籍中的利益分配是否能實現均等化。從現實情況來看,很多大中型城市在公共服務供給均等化改革方面嚴重滯后,農民工實現“與市民均等化待遇”的愿望仍然是可望而不可即的。譬如在貴州省貴陽市,即便外來農民工已經取得貴陽市戶籍,其子女也不能像本地市民子女一樣正常參加高考,還必須要滿足以下條件:考生和父親(或母親)在貴陽市有常住戶籍,考生高中階段在貴陽市連續就讀3年,有該市高中階段3年完整學籍,或者考生本人戶籍遷入貴陽市6年以上,有貴州省初中階段3年完整學籍、貴陽市高中階段3年完整學籍。


        三、綜合推進戶籍制度改革是農民工市民化的重要保障


        有序推進戶籍制度改革。戶籍制度改革的最終目標應該是只保留戶籍的登記功能和管理功能,實現人口的自由遷徙、促進人力資本的合理流動和優化配置。但由于大、中、小城鎮綜合功能完善度不同、公共福利供給能力總體不足、地區之間差異很大,目前還不具備全面放開戶籍限制的基本條件,貿然放開戶籍限制只會重蹈鄭州戶改模式的覆轍。因此,筆者認為現階段比較適合我國國情的戶籍制度改革的總思路是:全面放開小城鎮落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件。[7]為了更好地滿足農民工市民化對公共福利和社會保障的內在要求,確保農民在各類城鎮的合理分布,應當重點做好兩個方面的工作:(1)對于大城市而言,一方面根據城市的實際承載力適度安排部分長期在該地工作和生活的農民工落戶;另一方面對不能安排入戶的農民工,政府應當以實際常住人口為基本依據合理安排財政資金,最大程度的保障這部分農民工能享受基本公共服務和社會保障。(2)對于中小城市而言,各級政府應當在新型城鎮化過程中,重點做好中小城鎮的區域規劃、優化其產業結構、制定有利于中小城鎮發展的產業政策,同時在資金上予以傾斜,促進中小城鎮的全面發展,以提升中小城鎮的集聚能力,為大城市戶籍改革分擔壓力。依據《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》數據顯示,我國目前有2.34億農民工及其隨遷家屬尚未能實現市民化。到2020年城鎮化率要達到60%左右,意味著還將產生1億農民工。在未來不到6年的時間內,在相關配套機制改革都沒有到位的情況下,要安排總數超過3億的農民工實現市民化難度很大。所以,國家提出到2020年實現1億左右的農業轉移人口城鎮化還是切合實際的。這就出現了兩個難題:先讓哪部分農民實現市民化?暫不能實現市民化的農民工的權益如何保障?筆者認為,對于第一個問題的解決,應當以先存量后增量為基本原則,充分考慮農民工對城市的貢獻度,讓在同一城市生活工作更久、對城市貢獻更大的農民先實現市民化;如果是在不同的城市,則要考慮城市的實際承載力,讓愿意在承載力強的中小城市落戶的農民先實現市民化。對于第二個問題的解決,關鍵在于要盡可能的保障農民工能夠享受到更多的基本公共福利和社會保障。為了達到這一目的可以采取居住證制度,以居住證作為載體,讓農民工能夠享有就業、教育等基本公共服務。尤其需要強調的是,持證人在享受公共服務時政府不能設置過高的門檻,否則居住證制度只會再次淪為地方引進人才和資金的手段。


        構建合理的成本分擔機制。按照國家新型城鎮化規劃,到2020年我國累計有3.3億農民工有待實現市民化,大約需要33萬億元的資金。面對這個高額的市民化成本,應當盡快構建一個以政府為主導,包括政府、企業和個人在內的“三位一體”的多元成本分擔機制。


        (1)發揮政府的主導作用。一方面,農民工市民化能優化人力資本配置,繼續釋放人口紅利,促進國家經濟與社會的發展,政府本身就是受益者;另一方面,增加公共資源的供給、促進公共福利均等化配置,是政府的基本職責。所以,政府理應成為農民工市民化成本的主要負擔者和分擔機制構建者。各級政府都應當明確各自的事權和責任。對于中央政府而言,應當承擔義務教育、基本住房、就業扶持、基本公共衛生的保障工作,并對其他社會保障、公共服務導致的成本進行兜底[8],保障農民工尤其是低收入農民工基本生活需要。中央政府應當優化財政支付制度,建立與常住人口數量掛鉤的中央財政轉移支付機制,健全由中央通過調整轉移支付的方式來調整農業人口跨省轉移的成本分擔機制。對于地方政府而言,則要承擔市民化過程中城市公共基礎設施建設和公共服務建設,促進公共服務均等化,為“新市民”提供良好的生活環境和完善的社會保障。各級地方政府尤其要做好農村土地確權、登記工作,健全農村土地流轉機制,允許土地承包經營權、宅基地使用權進行轉讓、租賃、入股、設定抵押,讓農民能夠有條件“帶資進城”,為農民工在城市生活提供必要的財產保障,提升其城市化成本負擔能力。


        (2)完善企業對市民化成本的負擔。一方面企業應當確保農民工與市民同工同酬,依法為農民工繳納“五險一金”,為農民工市民化分擔社會保障成本;另一方面企業應當強化對農民工的職業技能培訓,逐步提高農民工的技能水平,同時要強化企業文化建設,提升農民工人文素質,促使其更好的融入城市生活。


        (3)完善農民工在市民化過程中的成本負擔機制。農民工應當積極參加職業技能培訓,不斷提升自身的就業能力,逐步實現穩定就業,為政府和社會減輕負擔;農民工應當結合自身綜合條件積極參保,在當地政府允許將農村養老保險轉入城市的基礎上,依法按照城市的標準繳納保險費用。


        ?以人為本、尊重農民的意愿。這里要突出解決好如下幾個棘手問題:


        (1)確保農民自愿退出“三權”。依法享有土地相關權益是農民生存和發展的基礎,國家必須依法予以嚴格保護,除非存在法律特別規定的事項外,任何組織和個人不得侵害、剝奪農民法定的土地權益。農民是否退出土地權益,應當完全尊重農民的意愿。要積極推進農村土地確權、登記、頒證工作,對農民宅基地使用權和土地經營權予以法律保障;加快推進農村集體經濟組織產權制度改革,完善集體經濟有效實現形式以及集體經濟組織的成員資格認定辦法,保障成員的集體財產權和收益分配權。切實保護農民依法享有“三權”,并使權益明晰化。在現階段不得以退出“三權”作為農民市民化的前提條件,是否退出“三權”應當由農民自己決定。


        (2)嚴格規范農村土地征收行為。為了保障農民的土地財產權益,需要對政府的土地征收行為進行規范,要堅決杜絕開發商暴力拆遷行為;對“公共利益”要進行嚴格界定,防止政府借“公共利益”之名,行土地財政之實,強迫農民交出土地,趕農民“上樓”;要嚴格按程序征地,征地前要告知農民征地事項,傾聽農民的意見,必要時要組織聽證,就征地補償、拆遷安置等問題與農民進行公平、充分的協商,確保農民參與權的實現。


        (3)暢通民意表達渠道。要尊重農民意愿,就必須建立完善縣級以上政府主要領導干部“下訪”制度,讓這些“決策者”定期到農村基層去展開實地調查,了解農村的實際情況和農民真實的生活狀況,通過采取官員與村民約談、懇談等方式,聽取農民反映的問題以及農民對問題處理的建議,以構建良性的對話機制。能當場解決的問題當場解決,解決不了的要及時反饋到有權處理部門,處理機關要通過正式渠道及時通報問題處理的進展情況和最終處理結果。要大力發展非政府民意表達機構。[9]政府應當充分利用非政府民意表達機構來拓展群眾表達意愿的渠道。一方面要鼓勵社會專業機構成立非政府民意調查機構、民意傾聽機構和民意反饋機構等新型民意表達機構;另一方面要加強政府職能部門和決策機構與非政府民意機構的交流與合作,以更好地了解群眾的意愿,為科學化管理和決策提供信息保障。


        擴大基本公共服務的覆蓋面。這里主要是做好如下幾個方面的具體工作:


        (1)保障農民工子女的受教育權。政府應將農民工子女在遷入地接受義務教育納入到政府發展規劃中,并安排專項財政資金予以保障,讓隨遷子女在義務教育階段享有與市民子女平等的受教育權;鼓勵社會機構參與多種層次辦學,逐步落實隨遷子女在遷入地接受學前教育、免費中等職業教育權利;加大財政投入,增添教育資源,改善學校辦學條件,完善隨遷子女在遷入地參加初中升高中考試以及參加高考的具體辦法,為其參加中考、高考提供便利。


        (2)強化農民工就業保障。必須做好農民工就業和失業登記工作,多渠道提供就業信息,舉辦各種形式免費的用工供需洽談會,為農民工再就業搭建平臺;由政府出資讓農民工免費參加職業技能培訓,提高農民工就業能力;加大對農民工創業的扶持力度,鼓勵有條件、有能力的農民工自主創業。


        (3)完善農民工的基本醫療保障制度。將農民工納入社區公共衛生服務體系,對其提供基本的醫療服務;完善農村醫療保險關系轉移和接續的辦法,將已在城鎮落戶農民的農村醫療保險接入城鎮保障系統中,全面推廣網上辦理異地醫療電子結算業務;推進城市里大型綜合性醫療機構對鎮、鄉一級醫療機構幫扶工作,促進城鄉間醫療合作,在城鄉間實施統一的醫療救助制度。


        (4)建立多元化的住房保障制度。將已在城鎮落戶的農民全部納入到城鎮住房保障系統之中;政府要合理安排財政資金,統籌建設經濟適用房、廉租房、定向安置房,加大公共租賃房推廣力度,積極引導市場修建小戶型商品房,給小商品房購買者給予一定的稅費收優惠,構建多元化的住房保障制度。


        (5)健全基本養老保障制度。政府應當適度增加財政投入,對基本的養老保險金要盡快實現全國統籌;做好農村養老保險與城鎮基本養老保險的對接工作,構建城鄉統一的基本養老保險制度,促進基本養老保險均等化;鼓勵社會力量參與養老院建設與管理,政府與社會一起積極構建多元化養老服務體系,提升養老服務水平,擴大養老服務在城鄉的覆蓋面。?


        參考文獻:


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        [3]?國務院.國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知(國發〔2011〕9號)[Z].2012-02-23.?[4]?國務院.國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見(國辦發〔2014〕25號)[N].光明日報,2014-7-31(7).

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        [6]?國家發展改革委經濟體制與管理研究所社會調查課題組.城鎮戶口的吸引力并不突出[N].北京日報,2014-04-21(18).

        [7] 國務院. 國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見定[N].光明日報,2014-7-31(7).

        [8] 傅東平,李強,紀明.農業轉移人口市民化成本分擔機制研究[J],廣西社會科學,2014(4).74.

        [9] 張曉剛.和諧社會視閾下暢通我國民意表達渠道的對策與思考[J],理論月刊,2011(9).154.

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        載《商丘師范學院學報》2015年第8期



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